作者简介

褚宏启，中国教育发展战略学会副会长，北京师范大学中国教育与社会发展研究院教授

摘 要

我国基础教育的改革与发展，已经从义务教育“重点发展”走向学前教育、义务教育和高中阶段教育“整体优化”的新阶段。全面构建公平优质的基础教育体系，推进基础教育各学段的整体优化，是我国宏观教育政策的重要转折，有利于促进国家发展，提升国际竞争力，满足人民群众对公平优质教育的需求。全面构建公平优质的基础教育体系，要把公平与优质作为学前教育、义务教育、普通高中教育的共同目标，在全面推进平等性公平与补偿性公平的基础上，大力推进差异性公平；在促进全体学生全面发展的同时，重点提升全体学生的核心素养尤其是创新能力。全面构建公平优质的基础教育体系是一项系统工程，需要从优化体系结构、转变育人方式、改革管理方式、改革考试评价方式、完善保障机制等方面进行整体推进。

［关键词］基础教育体系；公平；优质；全面发展；核心素养；创新能力 

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我国基础教育包括学前教育、小学教育、初中教育和普通高中教育四个学段，其中，小学和初中教育为九年义务教育。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《教育强国纲要》）要求全面构建“公平优质的基础教育体系”，“办强办优基础教育，夯实全面提升国民素质战略基点”。这意味着在教育强国建设背景下，基础教育体系建设要实现新的整体性跃升，不再只强调义务教育公平优质发展（优质均衡发展），学前教育、普通高中教育也要实现公平优质发展。在我国基础教育发展历程中，从长期以来“重点发展”义务教育，到当前义务教育与学前教育、高中阶段教育的“整体优化”，是一个具有战略意义的重要转折，是宏观教育政策的重要变化。这就要求我们在学理上对公平优质的基础教育体系进行阐释与论证，阐明其内涵外延、发展背景、现存问题与推进举措。

一、公平优质的基础教育体系内涵

教育体系是一个国家各级各类教育相互联系、相互衔接而构成的整体。它涉及教育总体各个部分的相互关系及组合方式，包括教育的层次结构、类别结构、专业结构等。广义的教育体系把教育的空间布局结构也包括在内。空间布局结构涉及教育在区域间、城乡间、学校间的地理空间分布，是衡量教育资源配置方式、教育均衡发展水平的重要维度。基础教育不像职业教育和高等教育那样有专业划分，所以不涉及专业结构问题。

（一）何谓基础教育体系

我国教育体系包括基础教育、职业教育、高等教育、继续教育四个子体系。基础教育体系是一个系统性、结构化的社会存在，涉及体系内部不同层级与不同类别教育间的纵向衔接关系、横向融通关系，以及结构比例关系。纵向衔接关系是指学前教育、小学、初中、普通高中各学段之间如何衔接，即涉及幼小衔接、小初衔接、初高衔接，招生和考试方式是不同学段间进行衔接的重要手段；横向融通关系主要是指高中教育阶段普职如何融通，以及普通高中多样化办学之间的关系；结构比例关系是指纵向上不同层级教育、横向上不同类别教育的结构占比，例如，高中教育阶段的普职比例由过去的“基本相当”到现在不再有比例要求，就是一个重要的结构性转变。改革开放以来，上述三种结构关系随着基础教育的发展都发生了显著变化。

学前教育、小学教育、初中教育、高中教育在性质与定位上并不相同。小学教育和初中教育是义务教育，属于基本公共服务范围；而学前教育、高中教育不是义务教育，也不属于基本公共服务范围，而是属于普惠性的非基本公共服务。因此，与义务教育相比，学前教育和高中教育的政策要求、发展速度、发展程度、保障水平都有差异甚至差距。相对而言，长期以来，我国义务教育的公平优质发展走在前面，随着学前教育、高中教育普及水平的提高，三者从过去义务教育“领跑”、学前教育和高中教育“跟跑”，走向当前共同发展、整体发展的“并跑”阶段。

（二）全面理解“公平”的基础教育

普及、均衡都与公平相关，都是衡量公平的重要尺度，但三者含义不同。普及侧重“结果”，是对教育机会覆盖面的结果性衡量，针对的是受教育者的机会获得。均衡侧重机会“供给”，关注区域间、城乡间、学校间教育差距的缩小，针对的是政府责任。普及率越高意味着受教育机会越多，均衡度越高意味着差距越小，二者都意味着教育更加公平。但是，普及（覆盖面大）不等于均衡（差距小），低水平的均衡也不等于优质。普及率（毛入学率）与均衡度（差异系数）是事实判断，而公平是对教育资源分配是否合理的价值判断，公平比普及、均衡有更丰富的含义。我们可以从以下三方面理解基础教育的公平问题。

其一，针对全体学生的平等性公平。教育的平等性公平也被简称为“教育机会均等”，体现了社会对所有成员的“不偏袒性”和“非歧视性”，它要求保证社会成员有平等的教育参与机会，是一种基础性公平。

推进平等性公平的主要责任在政府，教育供给侧改革是关键，核心要求是区域间、城乡间、学校间的教育均衡发展。普通高中教育与义务教育、学前教育一样，都属于公共服务，都具有普惠性。与学前教育、义务教育不同的是，普通高中的教育机会尤其是优质高中教育机会具有竞争性，要经过考试（中考）进行分配，需要“考试入学”；而学前教育、义务教育不需要经过竞争性考试就可以获得受教育机会，属于“免试入学”。《中华人民共和国学前教育法》明确规定：“学前儿童入幼儿园接受学前教育，除必要的身体健康检查外，幼儿园不得对其组织任何形式的考试或者测试。”《中华人民共和国义务教育法》也规定：“适龄儿童、少年免试入学。”因此，普通高中阶段的教育机会均等或者教育机会的平等性公平，本质上不是“人人接受普通高中教育”，而是“人人都有参与竞争普通高中教育的平等机会”，体现的是“竞争机会均等”。当然，推进高中阶段教育机会的平等性公平，并不仅限于保障竞争机会均等，其主要路径还是要加快扩大普通高中教育资源供给。如果普通高中资源稀少，即便考试竞争的机会很平等，也难以提升接受普通高中教育的学生规模与比例。

其二，针对不利背景学生的补偿性公平。补偿性公平是指在教育资源配置中，对社会经济地位处境不利的受教育者予以补偿，以弥补家庭背景、社会背景差距对弱势群体学生造成的不利影响。这样配置教育资源对全体学生而言虽不平等，但却是公平的。

基础教育阶段的补偿性公平主要表现为对家庭经济困难学生的资助，这种资助属于基本公共服务范畴。《国家基本公共服务标准（2023年版）》把义务教育服务、学前教育助学服务、高中教育助学服务都列入基本公共服务范围，并明确了补助标准与责任单位。

其三，针对不同身心特点学生的差异性公平。差异性公平是指根据受教育者的先天禀赋与身心条件差异，进行不同的教育资源配置。它主张在教育机会均等（有教无类）、人人都“有学上”的基础上，人人都受适切的教育，以“因材施教”满足受教育者的差异性需求。这种资源配置不是平均或平等的，但能满足受教育者差异性需求，因而是公平合理的。推进差异性公平，要重点关注与大多数普通学生不同的四类特殊群体即残疾儿童、特殊潜质学生、学困生、有严重不良行为未成年学生的教育，这四类群体的教育也是《教育强国纲要》特别强调的。严格讲，要把因材施教进行到底，差别化教育只落实到群体层面（因类施教）是不够的，还要落实到个体层面（因人施教），尊重每一位学生的兴趣，挖掘每一位学生的潜能，使每一位学生都得到充分发展。而要做到这一点，小班化教学至关重要，它是促进差异化公平、提高教育质量的关键举措。

可见，基础教育的差异性公平是公平发展与优质发展的交汇点，是因材施教的具体体现，是教育公平的高级形态，也是未来我国推进教育公平的主攻方向与难点堵点。教育高质量发展与教育强国建设，要求基础教育必须在平等性公平与补偿性公平的基础上，大力推进差异性公平。

（三）准确理解“优质”的基础教育

“优质”就是高质量，集中体现为人才培养的高质量。构建优质的基础教育体系，要体现目标导向和结果导向，要志存高远、追求卓越，培养目标要升级，要具有国际竞争力。“优质”的基础教育在培养目标上各学段有共性要求，主要体现在以下几方面。

第一，促进学生全面发展，不“只以分数论英雄”。《教育强国纲要》要求“促进学生健康成长、全面发展。深入实施素质教育，健全德智体美劳全面培养体系，加快补齐体育、美育、劳动教育短板”。优质的基础教育要落实立德树人根本任务，促进学生从片面发展走向全面发展，不仅学习知识，而且在能力、动力、体力等方面均获得充分发展，为学生一生可持续发展奠定坚实基础。

第二，在全面发展的基础上，聚焦学生核心素养培育。全面发展内容广泛而丰富，在具体工作实践中，还要突出重点进行培养，核心素养就是全面发展中的“关键素养”。欧盟在研究报告《变革世界中的核心素养：教育与培训2010工作计划的实施》（Key Competences for a Changing World：Implementation of the Education and Training 2010 Work Programme）中指出，学前教育、中小学教育、高等教育、职业教育与培训、终身教育（继续教育）都有对受教育者培育核心素养的责任。核心素养是世界范围内教育目标的升级改造运动。许多国际组织、国家和地区为迎接21世纪全球化、信息化、知识经济的挑战，在世纪之交纷纷提出核心素养的框架，这些框架一般都把创新能力、批判性思维、交流能力、合作能力、自主发展素养、信息素养或数字化素养等列为核心素养。我国正在积极推进学生核心素养培育。《教育强国纲要》要求“强化核心素养培育”；《义务教育课程方案和课程标准（2022年版）》和《普通高中课程方案》（2017年版 2020年修订）都要求着力发展学生的核心素养，并将学生核心素养细化为学科核心素养，以落实到每一门学科的教学中。《中国教育现代化2035》要求“制定覆盖全学段、体现世界先进水平、符合不同层次类型教育特点的教育质量标准，明确学生发展核心素养要求”。

第三，在核心素养培育中，重点关注学生创新能力的培养。基础教育的优质发展，要求把拔尖创新后备人才的早期培养作为重要任务，启动实施并不断改进“沃土计划”和“脱颖计划”。本质上讲，基础教育阶段培养拔尖创新人才是培养学生的创新能力，包括创新思维与创新人格。《教育强国纲要》也明确要求“着力加强创新能力培养”。培养创新能力，既要面向全体学生，也要同时面向特殊潜质学生（也称为资优学生、超常学生、英才学生等）。对特殊潜质学生要运用差异化教育方式进行长周期、贯通式培养。

可以说，基础教育优质发展，是在各学段都保持培养目标的一致性与贯通性，从片面发展走向全面发展，在此基础上聚焦学生核心素养尤其是创新能力的培育，从“培养会考试的人”转向“培养会创新的人”，从“分数挂帅”转向“创新为王”。

全面构建公平优质的基础教育体系，要求兼顾“公平”与“优质”两个目标，推进基础教育各学段的整体优化。

二、我国基础教育体系的历史演进与现实挑战

当前，我国基础教育已经从义务教育“领跑”在先、重点发展，走向三者“并跑”、整体优化的新阶段，这既是对过去基础教育所取得成就的继承性发展，也是对当下外部环境挑战的战略性回应。

（一）我国基础教育体系的持续优化

基础教育的体系变化与结构优化，与各学段的普及水平高度相关。随着各学段普及水平的不断提高，我国基础教育体系羽翼渐丰，结构愈加合理。普及水平的提高意味着教育机会的扩张和教育公平水平的提升，普及主要解决“有学上”的问题，这个问题解决后，优质发展即“上好学”的问题就成为主要矛盾。在我国基础教育公平发展与优质发展的二者关系上，“基本普及—全面普及—基本均衡—优质均衡”成为基本路径。义务教育作为基本公共服务，是最先被提出公平优质发展（优质均衡发展）要求的，也是最先实现基本均衡并进入优质均衡发展新阶段的；而整个基础教育的公平优质发展、全面构建“公平优质的基础教育体系”，则是在《教育强国纲要》中首次作为政策话语提出的。

我国基础教育各学段的普及，经历了先小学教育后初中教育，再到学前和高中教育的阶段性历程。1980年，中共中央、国务院印发《关于普及小学教育若干问题的决定》，明确提出全国在1990年前基本普及小学教育。截至1984年，全国小学学龄儿童入学率和巩固率均超过95%，实现了在20世纪80年代基本普及小学教育的任务。1985年印发的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确要求，要有步骤地实行九年制义务教育。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》明确提出，到2000年实现基本普及九年义务教育的目标。2000年，九年义务教育人口覆盖率和初中毛入学率均超过85%，总体上实现了“普九”的目标，义务教育“基本普及”任务完成。进入21世纪，九年义务教育从基本普及转向全面普及和巩固提高阶段。2011年底，所有县和省全部通过“两基”验收，义务教育“全面普及”任务完成。2012年印发的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出，全面推进义务教育“基本均衡”发展，并要求从2013年开始逐省逐县对义务教育均衡发展情况进行督导评估认定。到2021年，全国所有县实现县域义务教育基本均衡，义务教育转向“优质均衡”发展新阶段。

从1985年到2010年，“普九”工作是教育工作的重中之重，学前教育和高中教育的普及相对滞后。2010年是我国基础教育改革与发展的一个转折点，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把促进公平作为国家基本教育政策，把提高质量作为教育改革发展的核心任务，要求坚持教育的公益性和普惠性。基础教育由推进市场化（名校办民校、民办公助、民办园占比过高等）向强化公益性回归，更加强调政府责任，致力于解决地方基础教育市场化改革中出现的“入园难”、“入园贵”以及“上学难”、“上学贵”问题，学前教育和高中教育的普及进入快车道。2010年印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（“国十条”）把学前教育定位为“国民教育体系”的重要组成部分，视为重要的社会公益事业，并启动实施学前教育三年行动计划。2017年，教育部等四部门出台《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》。2021年，教育部等九部门印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》和《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》。在各方共同努力下，截至2023年，全国学前三年毛入园率达到91.1%，九年义务教育巩固率达到95.7%，高中阶段毛入学率为91.8%，学前教育和高中教育均实现了基本普及，为基础教育整体性的公平优质发展奠定了基础。

2024年9月，全国教育大会召开。其后，2025年1月，中共中央、国务院印发了《教育强国纲要》，要求“加快建设高质量教育体系”，全面构建“公平优质的基础教育体系”。该文件把提升质量放在突出位置，把基础教育公平发展与优质发展放在平列并重的位置，以应对外部环境的变化与挑战。

总之，改革开放以来，我国基础教育体系持续优化，三类教育普及程度越来越高，公共服务属性不断强化，公益性与普惠性显著提升，越来越强调质量提高。义务教育从实现基本普及到实现全面普及，从实现基本均衡到走向优质均衡，“公平优质”的政策要求从义务教育向学前教育和高中教育拓展。

（二）外部环境变化对基础教育体系的新要求

全面构建公平优质的基础教育体系，是为了有效应对外部环境变化对基础教育提出的新要求。

首先，全面构建公平优质的基础教育体系是国家发展与国际竞争的客观要求。教育是现代化强国建设、民族复兴与国际竞争的基础性、战略性工程，围绕高素质人才和科技制高点的国际竞争空前激烈。党的二十大报告要求教育科技人才统筹一体推进，赋予了教育新的战略地位与历史使命，教育强国建设的战略任务就是要提升对人才与科技的支撑力，以教育强国建设助推人才强国与科技强国建设。高等教育是教育、科技、人才的交汇点，教育强国建设中基础教育是基点，在某种程度上甚至决定高等教育这个龙头能否抬得高，因此，基础教育整体性的公平优质发展就成为基础性工程中的基础。

其次，全面构建公平优质的基础教育体系是满足人民群众教育需求、建设和谐社会的客观要求。人民群众对美好生活的向往包括对优质教育的追求，而优质教育并不仅仅关涉义务教育，也关涉学前教育和普通高中教育。随着学前教育和高中教育实现基本普及，人民群众对学前教育和高中教育优质发展的需求更加迫切。公平优质的基础教育可以有效解决“入园难、入园贵”以及“上学难、上学贵”的教育难题，实现由“有学上”（普及）到“上好学”（优质）的转变，减轻择校问题带来的社会压力与社会矛盾；同时，公平优质的基础教育可以为人的一生发展和幸福奠基，有利于提升就业能力，缩小收入差距，阻断贫困代际传递，实现向上社会流动，避免因阶层固化可能带来的会动荡。国内外研究均表明，早期教育的均等化，让所有收入阶层的子女都有机会接受相同质量的早期教育，是有效的收入再分配方式。包括学前教育在内的基础教育公平优质发展，尤其是2025年开始实施的学前教育一年免费教育，有利于加快实现共同富裕，促进社会更加稳定。

再次，全面构建公平优质的基础教育体系是适应人口结构性变化、促进人口高质量发展的客观要求。当前，我国总人口进入负增长阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化趋势，这一变化势必给社会各方面带来深刻影响。顺应人口规模和结构变化，必须加速推动人口红利向人才红利转变，这是发展新质生产力和推动高质量发展的内在要求。加快塑造和充分释放人才红利的核心要求是提升人口素质；而基础教育各学段的公平优质发展是加快塑造和充分释放人才红利的奠基性工程，人才红利必须以基础教育高质量发展为前提。同时，我国学龄人口总量逐渐下降也为基础教育公平优质发展提供了良好契机。2024—2035年，学前阶段和小学阶段生源减少，这为开展小班化教学、促进因材施教、推进差异化公平和高质量发展提供了前所未有的历史性机遇。

（三）基础教育体系存在的突出问题

党的十八大以来，学前教育普及普惠发展、义务教育优质均衡发展、高中学段学校多样化发展均有较大进展，这使得基础教育质量有显著提升，为全面构建公平优质的基础教育体系奠定了较好基础。2024年，我国学前教育毛入园率为92.00%，九年义务教育巩固率为95.90%，高中阶段毛入学率为92.00%，均达到较高水平。但是，面对外部环境变化带来的新挑战，以及要实现《教育强国纲要》提出的2035年“基础教育普及水平和质量稳居世界前列”的既定目标，基础教育依然存在一些突出的问题需要解决。

第一，基础教育还不够公平，教育公平精细化推进还不够。基础教育在区域间、城乡间、学校间、群体间依然存在较大差距，在普惠性、可及性、便捷性等方面发展还不充分，而且学前教育、义务教育、高中教育三者发展也不平衡：学前教育和高中教育刚刚实现“基本普及”，义务教育在实现“全面普及”和“基本均衡”后已经进入优质均衡发展的新阶段；学前教育与高中教育要进一步补齐短板，义务教育要进一步巩固提高。此外，对家庭困难学生的补助还欠精准，针对不同学生群体与个体的因材施教还不够精细，补偿性公平和差异性公平在精细化推进方面还有欠缺。影响差异化公平精细化推进的一个重要因素是班额。目前，我国中小学班额明显偏大。有关方面研究显示，2022年，经合组织国家的平均班额是小学21人、初中23人，欧盟国家的平均班额是小学19人、初中21人，我国的平均班额是小学37.7人、初中45.8人；2024年，我国小学56人以上大班和超大班1.76万个，初中56人以上大班和超大班10 459个。可以看出，我国中小学平均班额是经合组织国家和欧盟国家的两倍左右，同时还存在不少大班额和超大班额现象。

第二，基础教育还不够优质，教育生态亟待优化。当前，基础教育的普及问题、规模问题不是主要矛盾，但“大而不强”、“大而不优”问题凸显，优质发展成为重难点问题。片面的人才观、质量观、政绩观在不少地方和学校依然存在，“唯分数”、“唯升学”等顽瘴痼疾久攻不下，有利于学生全面发展、有益于核心素养培育的教育生态还没有完全形成。教育部公布的《基础教育规范管理负面清单（2025版）》共列出16项需要规范管理的办学行为，例如，学生作业过多、考试过多、学习时间过长，学校用节假日、寒暑假组织学生集体上课补课，学生睡眠时间不足，以升学率或考试成绩对学校、教师、学生进行排名等。上述行为，在不少地区和学校都存在，尽管程度不同，但都会对学生的健康成长、全面发展造成危害，必须建立健全常态化治理机制予以规范管理。

第三，基础教育阶段拔尖创新人才早期培养存在异化现象，机制模式尚不健全。在一些地方和学校，过度注重根据分数进行选拔，轻视创新能力的培养，甚至打着培养拔尖创新人才的名义提前“掐尖”，使“重点班”死灰复燃。当前，我国拔尖创新人才培养比较关注高中和大学阶段，对学前和义务教育阶段关注不够，学前教育在拔尖创新人才贯通培养中的价值定位模糊不清，尚未形成完善的长链条贯通机制。在培养模式方面，我国在基础教育阶段还没有形成比较成熟的模式，如何把“充实模式”与“加速模式”有效结合，如何把“沃土计划”和“脱颖计划”协同推进，都还处于探索阶段。

三、如何构建公平优质的基础教育体系

全面构建公平优质的基础教育体系，要把“公平”与“优质”作为学前教育、义务教育、普通高中教育的共同目标，在全面推进平等性公平与补偿性公平的基础上，大力推进差异性公平；在促进全体学生全面发展的同时，重点提升全体学生的核心素养尤其是创新能力。全面构建公平优质的基础教育体系是一项系统工程，可以从以下方面，兼顾三个学段的共性与个性予以系统化推进。

（一）优化教育体系结构

与过去只重点强调义务教育优质均衡发展不同，基础教育的公平优质发展更加关注学前教育、义务教育、高中教育三者整体的公平优质发展，这就要求对三者进行系统性的结构优化。

第一，在各学段“大力扩优”，促进整个基础教育体系更加优质并在学段间分布更为平衡。《教育强国纲要》要求“深入实施基础教育扩优提质工程”。扩充“顶部”（优质园校）、抬高“底部”（薄弱园校），是扩大基础教育优质资源的重要路径。优质教育资源扩容本身就是在同时促进“公平”与“优质”两个目标。今后，要大力发展普惠性学前教育，扩大普惠性学前教育资源，提升普惠性幼儿园覆盖率，对农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区予以倾斜支持，加大薄弱园改造提升力度，缩小城乡之间、区域之间、园与园之间的学前教育发展差距。要大幅增加义务教育优质学位供给，推进义务教育阶段优质学校挖潜扩容，并加快办好一批条件较优、质量较高、群众满意的“家门口”新优质学校；同时，促进实施义务教育学校标准化建设工程，缩小区域间、城乡间以及城市内部学校之间的差距。要加快扩大普通高中教育资源供给，深入挖掘优质普通高中校舍资源潜力，运用多种方式如集团化办学、城乡结对、高校托管等，持续扩大优质普通高中教育资源总量，积极推进“县中振兴”，完善普通高中学校建设标准，同时完善对新疆、西藏等民族地区高中建设支持政策，缩小区域间尤其是县域间的普通高中教育发展差距。

第二，学段间做好“有机衔接”，促进各学段在培养目标与育人模式上保持内在一致性。改变“铁路警察，各管一段”的做法，做好学段间的衔接，学段间不越位不错位不缺位，各学段各司其责，使学生在发展水平上随学段增加而有序进阶。做好幼小衔接、小初衔接、初高衔接、高中大学衔接，避免学前教育小学化，严禁提前教授小学课程，禁止高中向初中、初中向小学的提前“掐尖”，维护基础教育的良好生态。

第三，学段间做好“动态调整”，以适应学龄人口波动性变化，提升资源的使用效率。随着出生人口变化，我国基础教育各学段的学龄人口在陆续达到峰值后将逐步下降。2024—2035年，既有出生人口下降带来的学前和小学阶段生源减少问题，又有现存学龄人口积累导致初中、高中学位紧缺问题，还有城乡人口流动带来的城乡、区域学龄人口结构变化问题。因此，需要建立健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制，对基础教育阶段的学位供给与资源配置进行跨学段、跨地域、长时段的统筹规划，以提高资源利用效率，达到基础教育的整体优化。

第四，持续推进“多样化办学”，不断优化体系结构，促进因材施教。一是加强针对残疾儿童的特殊教育。推进特殊教育学校建设，支持人口20万以上县（市、区、旗）办好一所达到标准的特殊教育学校，鼓励有条件的地区建设从幼儿园到高中全学段衔接的15年一贯制特殊教育学校；推进20万人口以下的县因地制宜设立特教班，推动特殊教育学校和有条件的儿童福利机构、残疾儿童康复机构增设学前部或者附设幼儿园；加强义务教育阶段普通学校随班就读工作，满足随班就读残疾儿童的特殊教育需求，解决“随班就坐”（只是坐在那里）和“随班就混”（混日子）的问题，让这些孩子学有所得。二是加强针对特殊潜质学生的英才教育。建立健全贯通基础教育各学段的英才教育体系，使拔尖创新人才的早期培养从高中阶段延伸到义务教育和学前教育阶段；总结完善科学识别特殊潜质学生的机制，建立拔尖创新人才差异化选拔和有效监督机制；采取以“充实模式”为主、“加速模式”为辅的随班就读混合模式，大幅度提升英才教育的覆盖范围。三是加强针对有严重不良行为未成年学生的专门教育。《教育强国纲要》明确要求“加强专门学校建设和专门教育工作”。当前，要完善专门教育保障机制，根据需要建设必要的义务教育阶段专门学校，加强对有严重不良行为未成年学生的教育矫治，要重点进行法治教育和心理健康教育，在此基础上系统开展思想道德教育、科学文化教育和职业技术教育，以培养全面发展的合格公民。四是加强针对学困生的教育。《教育强国纲要》提出“加强对学习困难学生的辅导”。2023年印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》要求，“坚持精准分析学情，全面建立学校学习困难学生帮扶制度”。这对提高学生整体发展“平均值”和教育“基准”至关重要，有助于解决一些学校存在的“尖子生”、“拔尖生”等少数学生备受重视而学习困难学生备受冷落的问题。

我国基础教育体系的最大变化是高中阶段教育结构的历史性调整。《教育强国纲要》对高中阶段不再作职普比例限制，并要求“统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展”。未来十年是我国高中阶段教育大变动、大发展时期，国家政策不再提“普职分流”、“基本相当”，而是要求建设“少而精”的中等职业学校，发展科学高中、综合高中等多样化办学形式，这是回应民生需求、完善基础教育体系、推进高中阶段教育公平优质发展的重要政策调整。

（二）改进育人模式

基础教育公平优质发展的关键是缩小质量差距，而影响质量的关键因素是育人模式。育人模式主要涉及课程内容与教学方式两个方面，基础教育所有学段的教育都要落实立德树人根本任务，促进学生全面发展，提升学生核心素养；所有学段的课程内容、教学方式都要与此相匹配。基础教育阶段的受教育者年龄跨度为15年，不同学段尤其是学前教育与中小学教育两个阶段受教育者的身心发展特点有较大差异，育人模式也有所不同。基础教育的育人模式改革，要兼顾各学段的共性与差异。

学前教育阶段的课程内容与教学方式有其自身特点，不仅要提升教育质量还要提升保育质量，要做到保教结合。幼儿园要遵循幼儿身心发展规律，树立科学保教理念，杜绝“小学化”。合理安排幼儿一日生活，为幼儿提供均衡的营养，保证充足的睡眠和适宜的锻炼。坚持以游戏为基本活动，珍视幼儿游戏活动的独特价值，传授基本的文明礼仪，培育幼儿良好的卫生、生活、行为习惯和自我保护能力。同时，要呵护幼儿的好奇心，培养幼儿的创新精神与合作能力。

义务教育和普通高中教育要通过落实新课标，扎实推进课程内容与教学方式改革，具体做法要点如下。

第一，开足开齐课程，优化课程内容结构。通过开足开齐课程，加快补齐体育、美育、劳动教育短板，促进学生健康成长、全面发展。通过优化课程内容结构，增强课程内容与核心素养的契合性、匹配度，培育学生的核心素养尤其是创新能力。核心素养的本质不是“会做题”，而是“会做事”，能在真实情景中解决真实问题。因此，要增强课程的综合性与实践性，积极拓展实践育人空间，让学生在做中学、用中学、创中学。在教育强国建设背景下，要强化学生创新能力的培养，每一门学科都要加强学生创新思维与创新人格的培养。 

第二，开设选修课程，做好“双减”工作。在保证开齐开好必修课程的基础上，适应学生兴趣特长和发展需要，不论是中学还是小学，都要开设选修课，以满足学生的兴趣爱好，促进学生发展个性特长，加快拔尖创新人才早期培养。统筹推进“双减”和教育教学质量提升，减少课程门类，适当压缩课时总量，切实为学生全面发展、兴趣培养、核心素养培育留出空间。 

第三，改进教学方式，促进因材施教。摒弃满堂灌、死记硬背、题海战术等传统教学方式，多采用启发式、探究式、参与式、讨论式教学，激发学生的好奇心，培养学生的兴趣爱好，营造独立思考、自由探索、勇于创新的良好教学氛围。满足不同学段、不同学生的差异化需求，通过推进小班化教学和数字化赋能，促进学生的个性化、差别化培养，把因材施教进行到底。《教育强国纲要》明确要求：“有序推进小班化教学”，“探索数字赋能大规模因材施教”。小班化教学是我国基础教育实现“质量稳居世界前列”必须采取的战略举措，也是促进基础教育公平优质发展的重要路径。

（三）改革管理方式

基础教育的公平优质发展涉及多学段、多主体、多因素，对管理水平提升和教育治理现代化提出了更高要求，要“深化教育综合改革，以改革添动力、增活力”，既要通过集权加强统筹，又要通过放权提升学校、教师、学生等的积极性主动性创造性。

第一，建立“市县结合”的基础教育管理体制，促进“政府元治”。加强政府统筹，发挥政府在多元共治中的“元治理”作用。长期以来，我国实行的是“以县为主”的义务教育管理体制，学前教育和普通高中教育基本上也实行这种体制。这对促进义务教育均衡发展发挥了重要作用，但对推进整个基础教育尤其是高中教育的公平优质发展来说就显得统筹力度不够、统筹重心偏低。市县结合的管理体制提高了基础教育的管理层级，有利于统筹协调区域内优质教育资源，补齐财政薄弱区县教育短板，加强教师市域内跨学段动态调整和余缺调配，缩小区县间、城乡间、学校间教育差距，尤其有利于优化普通高中教育生态，弱化甚至杜绝抢生源、挖师资、拼升学率等恶性竞争行为。面向未来，要进一步明确市县各自的行政责任，使其在职责范围内更好地发挥统筹协调与元治理作用。

第二，落实学校（幼儿园）办学自主权，推进“学校自治”。要进一步优化政府与学校的关系，转变政府职能，推进“管办评”分离和“放管服”改革，解决政府对学校管得太多、干扰太多、激励不够、保障不够等问题，给予学校更多的办学自主权，减少学校对政府的依赖性，提高学校决策的科学性，增强学校办学的专业性，进而提升学校的教育教学质量。

第三，健全多元主体参与的教育治理体系，推进“多元共治”。充分发挥政府、市场、社会、学校（幼儿园）、师生、家长等主体在推进基础教育公平优质发展中的作用，不断完善治理结构，健全党组织领导的校（园）长负责制，扩大多主体的民主参与，让不同利益主体充分表达利益诉求，充分听取各方意见与建议，充分考虑各方利益诉求，重点关注弱势群体的利益表达与利益实现，提高决策的科学化民主化水平，促进教育公平和教育质量双提升。

第四，优化集团化办学与学区制管理，提升管理效能。近年来，集团化办学与学区制管理尤其是集团化办学成为基础教育扩大优质教育资源的重要手段，取得了一定成效，但在推进过程中也出现了一些问题。面向未来，集团化办学要从过于重视办学模式和管理模式的建构，转向关注学校核心业务即教育教学工作的改进，缩小龙头校与成员校之间的育人模式差距；从集团化办学初期阶段“拉郎配”的速成模式，走向龙头校与成员校的协同发展、自主发展的共生模式；从龙头校教育资源的单向输出或资源稀释，走向成员校各自发挥自身优势的优质教育资源共建与共享。

（四）改革评价考试方式

评价考试是“指挥棒”，对教育教学有导向作用。要改进对政府、学校、教师、学生的评价，改进中高考以及校内各类考试，把“优质”与“公平”两个目标结合起来，推进核心素养导向的评价考试改革，缩小学生发展差距。

第一，改进对政府的评价。完善国家和区域层面学前教育、义务教育、普通高中的质量评价标准，健全质量标准体系，引导和督促各级党委和政府树立正确的公平观、优质观和政绩观，克服“唯分数”、“唯升学”等顽瘴痼疾，形成核心素养导向的质量观、人才观，重点解决某些地方党政主要领导以“重点率”尤其是“清北率”作为衡量当地高中办学成效的错误做法。同时，把缩小区域间、城乡间、学校间、群体间教育差距作为督政的重要内容，重点关注农村园校、城市薄弱园校、弱势群体的发展情况。

第二，改进对学校、学生、教师的评价。不论对学校还是对学生或教师，都不再“只以分数论英雄”，“切实扭转不科学的教育评价导向”。依据学前教育、义务教育、普通高中、特殊教育四个质量评价指南，建设学校质量自评系统，推动学校和幼儿园对标研判、依标整改。加强学生综合素质评价与核心素养评价。重点评价教师培养全体学生核心素养、促进弱势学生发展等方面的能力。

第三，有序有效推进中高考改革。构建引导学生德智体美劳全面发展的考试内容体系，改进命题内容与命题方式，重点强化学生核心素养的考查。进一步改进“强基计划”招生、考试方式，除高考分数外，加大对学生智力水平、创新能力、动机水平的考查，提高对特殊潜质学生的识别度，助推拔尖创新人才培养。以考试方式改革推进基础教育公平发展，保障适龄幼儿就近就便免试接受普惠性学前教育，保障适龄儿童就近免试接受义务教育，保障每个初中毕业生都有同等参与中考竞争的机会，慎重出台中考加分政策，禁止出台中考计划单列政策，积极推进竞争性考试的机会公平。落实普通高中属地招生和“公民同招”，形成良好的省域、市域教育生态。

（五）完善保障机制

基础教育的公平优质发展需要更加充足的资源保障，政府要承担主要责任，重点加强人力、财力和数字化三个方面的资源保障。

第一，加强人力资源保障。教师队伍素质是影响教育质量的关键变量，区域间、城乡间、学校间的教育差距主要体现为教师队伍的素质差距。加强人力资源保障，可以从以下几方面着手。一是做到数量充足、结构合理。优化各级各类学校师生配比，确保以县为单位实现中小学教职工编制全面达到国家基本标准，依据国家课程方案配齐配足教师；各类幼儿园按照国家相关规定配备教职工（含卫生保健人员），及时补充公办园教职工，严禁“有编不补”和长期使用代课教师；根据小班化教学要求，修订和完善教师编制标准。二是提升队伍专业素质。健全职前职后一体化的教师教育体系，大幅度改进职前职后教师教育的课程内容与教学方式，提供有用、够用、好用的实践性知识，增强培养、培训的针对性与实效性，聚焦新课程、新方法、新技术，提高教师落实新课标、培育学生核心素养、推进三类教育公平尤其是因材施教的能力。三是吸引优秀人才从教。这是加强教师队伍建设的治本之策，要不断优化教师人力资源管理制度，完善教师激励机制，提高教师政治地位、社会地位、职业地位。当前，要重点解决义务教育阶段教师课后服务工作合理待遇问题，高中和幼儿园教师工资待遇保障问题，教师非教育教学任务负担过重问题，以提高教师职业的吸引力。

第二，加强财力资源保障。提高质量、促进公平都需要更多的财力资源投入。一是各级政府要加大财政投入力度，提高教育财政保障水平，完善基础教育各级各类教育预算拨款制度，合理确定并适时提高相关拨款标准和投入水平。二是优化经费支出结构，完善转移支付制度。经费支出更多向落后地区、农村地区、薄弱学校、弱势群体倾斜，向教育教学活动倾斜，向教师专业发展倾斜，尤其是向拔尖创新人才早期培养倾斜。三是完善非义务教育培养成本合理分担机制。当前的主要挑战是健全成本分担机制，科学核定办园和高中办学成本，以提供普惠性服务为衡量标准，合理确定分担比例，减轻人民群众经济负担尤其是降低养育子女成本，彰显基础教育的公益性与普惠性，支持国家人口发展战略。四是提升家庭经济困难学生资助的精准化水平。提高家庭经济困难学生认定精准度和异地申请的便利性，综合考虑物价水平和生活成本等波动情况，动态调整资助标准，帮助家庭经济困难学生顺利完成学业，并对防止返贫动态监测对象子女给予重点关注。

第三，加强数字化赋能。充分运用数字技术改进课程资源供给、教学方式、评价考试方式、管理方式，促进基础教育公平与质量双提升。一是扩大优质教育资源覆盖面。大力推进国家教育数字化战略行动，构建互联互通、共建共享的数字教育资源平台，提供系列化精品化、覆盖德智体美劳全面育人的教育教学资源，有效扩大基础教育优质教育资源覆盖面，缩小因数字鸿沟导致的教育差距。二是促进人才培养个性化。教育信息技术的数字化智能化，使课程内容推送、教学方式、学习方式、评价考试方式的个性化成为可能，要积极探索数字赋能大规模因材施教、创新性教学、个性化考试评价的有效途径。三是提升基础教育管理效能。完善国家和区域基础教育管理服务平台，加强数字化、全流程、全学段管理，建立基于大数据和人工智能支持的科学决策制度与资源调配机制，推动学籍管理、课后服务、控辍保学、教师管理、集团化办学、学区化管理、教联体协同等子系统全面建设与实际应用，以治理数字化、现代化推进基础教育公平优质发展。

总之，我国基础教育的改革与发展，已经走向全面构建公平优质基础教育体系的新阶段。基础教育公平优质发展，充分体现了教育的政治属性、人民属性、战略属性，是民生与国计的统一，有利于促进国家发展、提升国际竞争力，有利于满足人民群众对公平优质教育的需求、促进社会稳定，有利于推动人口红利向人才红利转变、促进人口高质量发展，意义重大，任重道远，需各方协同、大力推进。

来源：教育研究微刊